Die Grundrente – Eine (fast) unendliche Geschichte

von Christian Mecke | Sept. 2020

Nun ist sie beschlossen: die Grundrente! Damit befindet sich eines der politisch umstrittensten Projekte der letzten Jahre auf der Zielgraden. Ein grundsätzlicher Einwand gegen dieses Projekt bestand in dem Vorwurf eines beispiellosen Bruchs mit den Grundsätzen der gesetzlichen Rentenversicherung. Dies soll hier Anlass sein für einen Blick in die Geschichte der Rentenversicherung sowie auf die politischen Diskussionen, die zu dem am 18. August im Bundesgesetzblatt verkündeten Grundrentengesetz geführt haben.

Der Gesetzentwurf der Bundesregierung ist am 2. Juli 2020 im Bundestag in dritter Lesung mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen angenommen worden. Dagegen stimmten die AfD-Fraktion und die FDP-Fraktion. Die Fraktionen Die Linke und Bündnis 90/Die Grünen enthielten sich.

Das Gesetz wird im Wesentlichen am 1. Januar 2021 in Kraft treten. Durch einen Zuschlag zur Rente sollen Rentnerinnen und Rentner profitieren, die über mindestens 33 Jahre Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung gezahlt haben, wegen ihres unterdurchschnittlichen Verdienstes in der Vergangenheit jedoch nur niedrige Renten erhalten. Mit ersten Zahlungen von Grundrentenzuschlägen kann allerdings frühestens Mitte nächsten Jahres gerechnet werden, wie die Deutsche Rentenversicherung Bund im Juli in ihrer Service-Broschüre zur Grundrente mitteilte. Neuerdings werden aber auch erst Auszahlungstermine am Ende nächsten Jahres genannt.

Neue Lösung für ein altes Problem

Die Grundrente reagiert auf ein altes Dilemma: Wie lässt sich verhindern, dass Menschen in schlecht bezahlten Berufen von Jugend an über Jahrzehnte arbeiten, hierfür Zwangsbeiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung abführen und dennoch nach Ende ihres Erwerbslebens nur eine Rente unterhalb des Sozialhilfe- bzw. Grundsicherungsniveaus (konkret: Grundsicherung im Alter) erhalten. Durch die Anrechnung der Rente auf Grundsicherungsansprüche steht vielen dieser Menschen im Alter nicht mehr Geld zur Verfügung, als hätten sie nie gearbeitet und Beiträge gezahlt. Damit wird nicht nur die von der Politik gern geförderte Erwartung einer sicheren – und sichernden – Rente enttäuscht. Vielmehr wird durch eine steigende Zahl von Personen, die trotz langjähriger Beitragszahlung nur Rentenansprüche unterhalb des Grundsicherungsniveaus erwerben, die verfassungsrechtliche Legitimation des mit der Beitragserhebung verbundenen Eingriffs in die allgemeine Handlungsfreiheit (Artikel 2 Abs. 1 Grundgesetz) in Frage stellen.

Widerstreitende Prinzipien

Das Problem ist systemimmanent: Vereinfacht gesprochen hängt seit der Rentenreform von 1957 die Höhe der Rentenansprüche in erster Linie von der Höhe und Dauer der Beitragszahlung während des Erwerbslebens ab. Dabei gilt: Je höher das Einkommen, auf das Beiträge gezahlt werden und je höher die Zahl der Monate, für die Beiträge entrichtet werden (oder als entrichtet gelten), desto höher ist der dadurch erworbene Rentenanspruch.

Allerdings führt dieser als „Äquivalenzprinzip“ bezeichnete Grundsatz auch dazu, dass eine wegen niedrigen Einkommens oder häufiger und länger anhaltender Arbeitslosigkeit geringe Vorleistung auch nur zu geringen Rentenansprüchen führt – zugespitzt: Wer im Erwerbsleben arm ist, wird auch als Rentner arm sein.

Durchbrechungen erfährt das Äquivalenzprinzip jedoch durch das jeder Sozialversicherung immanente „Solidaritätsprinzip“. In Anwendung dieses Prinzips werden bestimmte Zeiten, in denen kein oder nur geringes beitragspflichtiges Einkommen erzielt worden ist, überhaupt erst rentenrechtlich berücksichtigt oder sie werden mit einem höheren Wert in die Rentenberechnung eingestellt, als es der tatsächlich erbrachten Vorleistung entspricht. Welche Zeiten und Tatbestände eine solche Privilegierung erfahren sollen, ist immer wieder Gegenstand politischer Debatten. Dies betraf z. B. die Anrechnung und Bewertung von Schul- und Ausbildungszeiten oder von Zeiten des Bezugs von Arbeitslosengeld (ALG) II. Die so genannte Mütterrente mag als weiteres Beispiel dienen.

Grundbeträge und Mindestrente

Um dem Dilemma einer Pflichtversicherung ohne Mehrwert gegenüber der Sozialhilfe bzw. Grundsicherung zu begegnen, kannten schon die Bismarck’sche Alters- und Invalidenversicherung wie auch die später hinzugetretene Angestelltenversicherung Grundbeträge und bestimmte andere feste Rentenbestandteile, wie Jens Kaltenstein ausführlich in seinem Artikel „Von der ‚Rente nach Mindesteinkommen‘ zur ‚Grundrente‘“, für die Zeitschrift Wege zur Sozialversicherung (3/2019, S. 71 ff) dargelegt hat.

Explizite Mindestrenten wurden kurz nach Gründung der Bundesrepublik durch das Sozialversicherungs-Anpassungsgesetz von 1949 eingeführt, allerdings – mit Ausnahme einer Anhebung für kleine Bestandsrenten – 1957 wieder abgeschafft. Die damalige grundlegende Rentenreform der zweiten Regierung Adenauer zielte gerade auf die Abhängigkeit der Rentenansprüche vom „Arbeitswert“, der sich in der Entgelthöhe während des Erwerbslebens ausdrücke. Nicht armutsfeste Kleinstrenten für Versicherte mit einem geringen Arbeits- und Vorleistungswert waren danach in Kauf zu nehmen, auch wenn die Reform insgesamt zu einer deutlichen Erhöhung der Renten führte.

Rente nach Mindesteinkommen und Mindestentgeltpunkten

Die Idee einer Mindestabsicherung wurde erst 1972 durch die sozial-liberale Koalitionsregierung wiederbelebt, die eine „Rente nach Mindesteinkommen nach langer Versicherungszeit“ einführte (Art. 2 §§ 55a, 55b Arbeiterrentenversicherungs-Neuregelungsgesetz; Art. 2 §§ 54b, 54c Angestelltenversicherungs-Neuregelungsgesetz jeweils i.d.F. des Rentenreformgesetzes 1972). Sie diente der nachträglichen Korrektur häufig diskriminierender Niedriglöhne, vor allem von Frauen. Hierzu wurde für die Betroffenen (zu denen weit überwiegend Rentnerinnen zählten) mit mindestens 25 Jahren anrechenbaren Versicherungszeiten die Bewertung der Pflichtbeitragszeiten vor 1973 auf 75 Prozent des Durchschnittsverdientes angehoben, sofern die Durchschnittsbewertung darunter lag. Dies galt ohne Untergrenze auch für sehr niedrige Verdienste aus Teilzeitarbeit.

Diesem Ansatz folgten auch die beim Übergang zum SGB VI eingeführten „Mindestentgeltpunkte bei geringem Arbeitsentgelt“ (§ 262 SGB VI i.d.F. des Rentenreformgesetzes 1992). Hierbei werden ab einer Mindestversicherungszeit von 35 Jahren Zeiten mit geringem Arbeitsentgelt vor 1992 nur noch auf das 1,5fache des tatsächlichen Wertes, höchstens aber auf 62,5 Prozent des versicherungspflichtigen Durchschnittsentgelts aller Versicherten aufgewertet. Durch die Beschränkung auf Zeiten vor 1992 werden Rentenzugänge zwar noch bis etwa 2040 von dieser Regelung profitieren, jedoch in zunehmend geringerem Maße.

„Lebensleistung“ – ein neuer Fokus

Während die 2000er Jahre vermehrt auf kapitalgedeckte Eigenvorsorge setzten (Riester-Rente, Rürup- bzw. Basisrente), nahm Anfang des vergangenen Jahrzehnts die Diskussion um die Vermeidung von Altersarmut durch Hochwertung von Rentenansprüchen bei langjähriger Beitragszahlung aus niedrigen Entgelten auch für Zeiten nach 1991 wieder Fahrt auf. Jedoch wurden die Regierungs- bzw. Koalitionspläne für eine „Zuschussrente“ (2012), „Lebensleistungsrente“ (2012), „Solidarische Lebensleistungsrente“ (2013) (zu den Einzelheiten dieser Konzepte den bereits erwähnten Artikel von Jens Kaltenstein) oder für eine „Gesetzliche Solidarrente“ (2016), die unter verschiedenen Voraussetzungen jeweils auf eine Hochwertung erworbener Ansprüche auf ein Niveau knapp über der Grundsicherung abzielten, nie umgesetzt. Bemerkenswert ist jedoch, dass in den Begründungen für diese Überlegungen die Bekämpfung von Altersarmut und noch deutlicher die Belohnung für eine „Lebensleistung“ zunehmend an die Stelle des Ausgleichs für Entgeltdiskriminierungen in der Vergangenheit trat. Das in diesem Zusammenhang vielfach formulierte Ziel, langjährig Versicherte vor dem „Gang zum Sozialamt“ zu bewahren, offenbart dabei das zunehmende Gewicht fürsorgerechtlicher anstelle versicherungsrechtlicher Motive.

Anlauf zur Grundrente

Diesen Wandel in der Begründung für die Hochwertung niedriger tatsächlich erworbener Rentenansprüche spiegelt auch der Koalitionsvertrag für die aktuelle 19. Legislaturperiode zwischen CDU, CSU und SPD vom 12. März 2018 wider. Darin heißt es:

„Die Lebensleistung von Menschen, die jahrzehntelang gearbeitet, Kinder erzogen und Angehörige gepflegt haben, soll honoriert und ihnen ein regelmäßiges Alterseinkommen zehn Prozent oberhalb des Grundsicherungsbedarfs zugesichert werden.
Die Grundrente gilt für bestehende und zukünftige Grundsicherungsbezieher, die 35 Jahre an Beitragszeiten oder Zeiten der Kindererziehung bzw. Pflegezeiten aufweisen. Voraussetzung für den Bezug der Grundrente ist eine Bedürftigkeitsprüfung entsprechend der Grundsicherung.
Die Abwicklung der Grundrente erfolgt durch die Rentenversicherung. Bei der Bedürftigkeitsprüfung arbeitet die Rentenversicherung mit den Grundsicherungsämtern zusammen.“

Die bereits in den vorangegangenen Konzepten – z. B. mit der geplanten Einkommensanrechnung bei der Solidarrente – festzustellende Vermischung von Fürsorge- und Rentenversicherungsrecht tritt hier mit der von der Union hineinverhandelten Forderung nach einer „Bedürftigkeitsprüfung entsprechend der Grundsicherung“ besonders deutlich hervor. Damit war – neben der im Koalitionsvertrag nicht festgehaltenen Gegenfinanzierung durch eine Finanztransaktionsteuer – eines der Hauptstreitthemen auf dem Weg zur Umsetzung gesetzt.

Bund-Länder-Sozialpartner-Dialog

Zur Umsetzung des Grundrentenziels initiierte das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) noch 2018 einen Bund-Länder-Sozialpartner-Dialog mit Vertretern aller 16 Bundesländer, der drei kommunalen Spitzenverbände (Deutscher Städtetag, Deutscher Städte- und Gemeindebund, Deutscher Landkreistag), der Sozialpartner (DGB und BDA) und der Deutschen Rentenversicherung Bund.

Von den dort diskutierten Modellen wurden zwei favorisiert:

Zum einen die Gewährung eines Freibetrages auf Renteneinkommen im bestehenden SGB XII, sofern 35 Jahre an Beitragszeiten, Zeiten der Kindererziehung bzw. Pflegezeiten vorliegen. Dies sei schnell und einfach umzusetzen und es käme zu keiner Vermischung von Fürsorge- und Versicherungssystem. Allerdings erfolge bei diesem Modell die Leistungsgewährung nicht durch die Rentenversicherung, vielmehr müsste ein Antrag beim Grundsicherungsträger gestellt werden.

Zum anderen wurde die Einführung eines (Renten-)Zuschlags in Höhe von 10 Prozent unterstützt, der vom Rentenversicherungsträger bewilligt und ausgezahlt werden und in der Grundsicherung anrechnungsfrei bleiben sollte, wie die Bundesregierung im Mai 2019 auch in einer Antwort zu den Fragen 34 bis 36 auf eine Kleine Anfrage der FDP mitteilte

Beide Vorschläge hatten insbesondere aus Sicht der SPD den Makel, dass die Betroffenen nur dann in den Genuss des Grundrenten-Freibetrags bzw. -Zuschusses gekommen wären, wenn sie zuvor die Grundsicherung betragt und bekommen hätten.

Erster Referentenentwurf vom Mai 2019

Entgegen dem Votum des Bund-Länder-Sozialpartner-Dialogs vom Januar 2019 entschloss sich Bundesarbeitsminister Hubertus Heil, ein Modell der Aufwertung bereits erworbener Rentenansprüche vorzulegen und dabei auch auf die im Koalitionsvertrag vorgesehene Bedürftigkeitsprüfung zu verzichten („Respektrente“). Herzstück des im Mai 2019 veröffentlichten Referentenentwurfs war somit eine Grundrente für langjährig Versicherte mit unterdurchschnittlichem Einkommen. Diese war als Rentenzuschlag konzipiert und sollte unabhängig sein von einer nachzuweisenden Bedürftigkeit und dem vorrangigen Verbrauch des Vermögens. Die Grundrente sollten Menschen erhalten, die 35 Jahre an Grundrentenzeiten aufweisen, also Zeiten der Arbeit mit Beitragsleistung zur gesetzlichen Rentenversicherung, der Kindererziehung und der Pflege von nahestehenden Personen.

Mit der Grundrente werde – so die Begründung – sichergestellt, dass sich ein langes Arbeitsleben auch bei unterdurchschnittlichem Einkommen lohne und danach eine Rente gezahlt werde, die die erbrachte Leistung respektiere und anerkenne. Neben diesen „Lebensleistungs“-Argumenten wurde aber auch der Topos Entgeltdiskriminierung wieder aufgegriffen, indem auf die Menschen verwiesen wurde, die noch vor Einführung des gesetzlichen Mindestlohns weniger gut bezahlte, aber für das Funktionieren der Wirtschaft unerlässliche Arbeiten verrichtet haben. Vor dem Hintergrund der entfallenen Bedürftigkeitsprüfung wurde hervorgehoben, dass die Grundrente nicht bedingungslos sei, sondern auf der Vorleistung in Form einer langen Beitragszahlung der oder des Versicherten aufsetzte. Zudem werde sie bei hohem Partnereinkommen entsprechend versteuert. Profitieren von der Grundrente sollten im Einführungsjahr 2,9 Mio. Rentnerinnen und Rentner, wofür mit jährlichen Kosten von zunächst 3,8 Mrd., später 4,8 Mrd. Euro zu rechnen sei, die u.a. aus der im Koalitionsvertrag vereinbarten Finanztransaktionssteuer zu finanzieren seien.

Zweiter Referentenentwurf vom Januar 2020

Die Grundrente ohne Bedürftigkeitsprüfung war innerhalb des Regierungsbündnisses von CDU/CSU und SPD nicht durchsetzbar. Sogar ein Bruch der Koalition schien zeitweise nicht ausgeschlossen. Den Durchbruch brachte erst der Koalitionsausschuss vom 10. November 2019, der die Eckpunkte für einen zweiten Referentenentwurf festlegte, den das BMAS im Januar 2020 veröffentlichte. Die Eckpunkte bestanden in der Einführung einer kurzen Gleitzone zur Vermeidung von Härten durch die Zahlung der Grundrente erst ab 35 Jahren Grundrentenzeiten. Die Berechnung der Grundrente sollte durch die grundsätzliche Verdoppelung vorhandener Ansprüche für höchstens 35 Jahre erfolgen, die zudem in zweifacher Hinsicht gedeckelt sein sollte. Anstelle einer dem Grundsicherungsrecht entsprechenden Bedarfsprüfung sollte nur noch eine Einkommensprüfung mit Freibeträgen von 1.250 Euro für Alleinstehende und 1.950 Euro für Paare erfolgen. Diese Prüfung sollte unbürokratisch durch einen automatisierten Datenaustausch zwischen Rentenversicherung und Finanzbehörden vorgenommen werden. Die Finanzierung war vollständig aus Steuermitteln vorgesehen, wozu die einzuführende Finanztransaktionssteuer nur noch als „wichtiger Beitrag“ betrachtet wurde.

Grundrentengesetz

Der auf dieser Basis ausgearbeitet Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 8. April 2020 wurde ohne grundlegende Änderung durch die Ausschussberatungen am 2. Juli 2020 vom Bundestag verabschiedet und Mitte August verkündet.

Nach den Prognosen der Regierung werden hiervon im Einführungsjahr noch 1,3 Mio. Rentnerinnen und Rentner profitieren. Die prognostizierten jährlichen Kosten belaufen sich auf anfänglich 1,3 Mrd. Euro und werden bis 2015 auf 1,6 Mrd. Euro steigen. Die komplizierten Berechnungsregelungen werden hier im Thema des Monats im Beitrag „So funktioniert die Grundrente“ skizziert.

Viel Zustimmung – viel Kritik

Wie schon die vorranggegangenen Entwürfe, so stößt auch das nunmehr verabschiedete Grundrentengesetz auf viel Zustimmung aber auch auf strikte Ablehnung. Die meisten Befürworter folgen der Entwurfsbegründung und sehen in der Grundrente eine notwendige Anerkennung der Lebensleistung langjährig Versicherter und einen dringend erforderlichen Ausgleich für die rentenrechtlichen Folgen struktureller Benachteiligungen auch und insbesondere von Frauen im Erwerbsleben („Gender Pension Gap“). Zugleich sehen sie in der Grundrente einen wichtigen Beitrag zur Bekämpfung von Altersarmut und zu einer höheren Akzeptanz der gesetzlichen Rentenversicherung.

Demgegenüber wendet sich die Kritik mit Blick auf die vorhersehbare demografische Entwicklung vor allem gegen die zusätzliche Kostenbelastung künftiger Generationen. Viele halten einen allgemeinen Rentenfreibetrag in der Grundsicherung weiterhin für vorzugswürdig und das gewählte Mittel eines Entgeltpunktezuschlags für zu ineffektiv und zu wenig zielgenau zur Bekämpfung von Altersarmut. Im Vordergrund der Kritik steht aber der erhebliche Verwaltungsaufwand für die Einkommensprüfung, deren technische Umsetzung nicht vor Mitte 2021 abgeschlossen sein wird und die im kommenden Jahr nach Schätzung der Rentenversicherung einen zusätzlichen Bedarf von rund 1.300 Stellen allein bei der Deutschen Rentenversicherung Bund verursacht.

Wie hoch der zur Umsetzung der Grundrente notwendige Verwaltungsaufwand für die Versicherungsträger tatsächlich sein wird, kann jedoch erst in einigen Jahren seriös festgestellt werden.

Dr. Christian Mecke

ist Richter am Bundessozialgericht.