Von Marc von Miquel und Wilfried Rudloff | 02. Oktober 2024

Am 11. September 1954 – also vor ziemlich genau 70 Jahren – nahm das Bundessozialgericht (BSG) als höchstes deutschen Sozialgericht seine Arbeit auf. Hier wird auf die Anfangsjahre zurückgeblickt. Es geht dabei insbesondere um den Aufbau des Gerichts, die maßgeblichen Akteure und den Umgang mit der NS-Vergangenheit am BSG. Auch zentrale Aspekte der Rechtsprechung – insbesondere die Besonderheiten der Verfahren am BSG und die Leitentscheidungen zur Kriegsopferversorgung, Wiedergutmachung und Rentenversicherung – werden beleuchtet.

Die historischen Fakten und Hintergründe wurden in der Publikation „Das Bundessozialgericht und die Formierung des westdeutschen Sozialstaats“ zusammengestellt, die von den Autoren dieses Artikels verfasst wurde und zum Jahresanfang 2024 erschienen ist. Das Buch präsentiert  die Geschichte des obersten Sozialgerichts von 1954 bis Anfang der 1970er-Jahre. Im Zentrum der Darstellung steht die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts und deren Prägekraft für das Recht der Kriegsopferversorgung, Wiedergutmachung, Renten- und Krankenversicherung. Dem vorangestellt ist eine Untersuchung über institutionelle Entwicklung und personelle Prägung am obersten Sozialgericht. Als drittes Themenfeld widmet sich die Studie der Interaktion zwischen Rechtsprechung, Politik und Wissenschaft.

Institutioneller und personeller Aufbau

Gemessen an den Voraussetzungen einer regulären Rechtspflege waren die Rahmenbedingungen, mit denen das Bundessozialgericht in seinen Anfangsjahren konfrontiert war, außerordentlich mühsam (s. dazu auch den Beitrag „70 Jahre Sozialgerichtsbarkeit“ in diesem Thema des Monats).

Gleichsam aus dem Stand heraus mussten die neu ernannten Richter – es handelte sich bis 1957 um eine reine Männerriege – das jüngste der Bundesgerichte aufbauen. Sie hatten Senate zusammenzustellen, Arbeitsgrundlagen zu schaffen und Verfahrensabläufe zu regeln. Auch war das juristische Fundament für die Rechtsprechung erst noch zu legen, insbesondere im Verfahrensrecht und im materiellen Sozialrecht, das in der Nachkriegszeit zahllose Widersprüche und ungeklärte Rechtsfragen aufwies. Die größte Herausforderung für die Kasseler Richter war dabei die immense Arbeitsmenge – ein Berg unerledigter Revisionen, der aufgrund der unzureichenden Personalausstattung nicht abgetragen werden konnte, sondern mit täglich neu eingehenden Sachen bald sogar auf das Doppelte anwuchs.

Innerhalb der Gründungsgeneration des BSG sticht die Gruppe der ehemaligen Beamten des Reichsversicherungsamts (RVA) hervor, die in den Senaten der Reichsbehörde auch Erfahrung als Revisionsrichter gesammelt hatten. Gemeinsam mit zwei Bundesrichtern, die am Reichsversorgungsgericht Recht gesprochen hatten, bildete diese zehnköpfige Gruppe aufgrund ihrer Berufserfahrung und beruflichen Prägungen gleichsam das Bindeglied zwischen den obersten Revisionsgerichten aus der Zeit vor 1945 und dem Bundessozialgericht als Nachfolgeinstitution.

Die „Ehemaligen“ aus dem RVA und Reichsversorgungsgericht standen in der Anfangsphase des Gerichts für Orientierung und personelle Kontinuität. Sie waren nicht nur an der hoch geachteten Judikatur der Vorgängerinstitutionen beteiligt gewesen, sondern kannten auch deren Habitus und Wertehorizont aus eigenem Erleben. Ihr Wissen und ihre Traditionsvermittlung waren maßgeblich für die Herausbildung eines institutionellen Selbstverständnisses – sowohl für das innere sozialen Gefüge als auch für das Auftreten gegenüber Politik, Verwaltung und Verbänden.

NS-Belastungen: Apologien und Konflikte

In der Phase der Erstbesetzung 1954 dominierte das Bundesarbeitsministerium die Kandidatenauswahl und installierte nicht nur den Präsidenten Joseph Schneider, sondern auch mit Hans Schraft und Wilhelm Demiani zwei seiner ehemaligen Mitarbeiter in der Behörde des NS-„Reichsprotektors Böhmen und Mähren“, die zuständig für die Sozialversicherung gewesen war. In den Protokollen des Richterwahlausschusses finden sich keine Hinweise auf Bedenken, die hinsichtlich der NS-Vergangenheit Schneiders geäußert wurden. Seine Deutung einer tadellosen Berufsbiografie blieb unangefochten. Im Entnazifizierungsverfahren hatte Schneider die gängige Apologie vertreten, zwischen dem Handeln der Zivilverwaltung und dem der SS-Einheiten habe eine strikte Trennung bestanden. Schneider, wenngleich keineswegs mit fanatischen Nationalsozialisten gleichzusetzen, hatte in seiner Position als Behördenleiter durchaus mit der SS verhandelt, die antisemitische Diskriminierung in der Rentenpolitik radikalisiert und den gesundheitsgefährdenden Einsatz tschechischer Arbeiter verantwortet.

Als NS-Belastung galt all dies nicht, zumal nicht im Bundesarbeitsministerium, wo Staatssekretär Maximilian Sauerborn als ehemaliger Abteilungsleiter des Reichsarbeitsministeriums weitaus mehr Verantwortung getragen hatte und an vergleichbaren Unrechtsmaßnahmen beteiligt gewesen war. Ein apologetisches Selbstverständnis kennzeichnete auch die übrigen acht Bundesrichter, die in dieser Studie als NS-belastet identifiziert werden. Der Einzige am Bundessozialgericht, der sich öffentlich für seine NS-Vergangenheit rechtfertigen musste, war Heinrich Krebs, ehemals Staatsanwalt am Oberlandesgericht Stuttgart. Seine Mitwirkung an einem Todesurteil gegen einen Arbeiter, das 1943 exekutiert worden war, machte 1961 eine Publikation des DDR-Ausschusses für Deutsche Einheit öffentlich.

Unter dem Aspekt der Rechtsstaatlichkeit lässt sich der Umgang mit NS-belasteten Richtern am Bundessozialgericht als Konfliktfeld beschreiben, bei dem gegensätzliche Einschätzungen der politischen Lager aufeinandertrafen, wer für das Amt des Bundesrichters als geeignet oder inakzeptabel angesehen wurde. Während in der Gründungsphase des BSG Vorbehalte gegen ehemalige exponierte Parteigänger des Regimes in den internen Sitzungen des Richterwahlausschusses zur Sprache kamen, trat der Wertekonflikt um belastete Bundesrichter Ende der 1960er-Jahre offen zutage. Darum bemüht, Schaden vom Bundessozialgericht abzuwenden, ging das CDU-geführte Bundesarbeitsministerium 1968 in die Offensive und versuchte, den inkriminierten NS-Staatsanwalt Krebs aus dem Richteramt zu drängen. Dass dieses Unterfangen scheiterte, lag am Richtergesetz von 1961 und der vorausgegangenen politischen Mehrheitsentscheidung, selbst für schwerbelastete Richter kein Verfahren der Amtsenthebung vorzusehen.

Unterm Strich spielte die NS-Vergangenheit der Kasseler Richter kaum eine Rolle, was die öffentliche Wahrnehmung des Bundessozialgerichts betraf. Hierfür boten die Biografien, mit Ausnahme des Falls Heinrich Krebs, zu wenig Angriffsfläche, während am Bundesgerichtshof und am Bundesverwaltungsgericht eine Vielzahl ehemaliger Sonder- und Wehrmachtsrichter wieder in Amt und Würden waren.

Der Sozialprozess: Verfahrensflut und Prozessbeteiligte

Was der Rechtsprechung des BSG in ihrer Frühphase den Stempel aufdrückte, war, rein quantitativ betrachtet, die gravierende Überlastung des Gerichts mit Verfahren. Folge der „Verfahrensflut“ war eine unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten oft bedenklich lange Verfahrensdauer. Der Sozialprozess litt in vielen Fällen darunter, dass sich die Verfahren beim Weg durch die Instanzen enorm in die Länge ziehen konnten, denn auch die Untergerichte hatten mit den gleichen „Mengenproblemen“ zu kämpfen wie das BSG. In den Anfangsjahren des Bundessozialgerichts bildete jedenfalls die überlange Verfahrensdauer für dessen Außenwahrnehmung die größte Hypothek. Sie war im Übrigen doppelt heikel: Nicht nur die Ratsuchenden mussten sich oft jahrelang gedulden, ehe ihr Rechtsstreit endlich entschieden war, auch die Sozialverwaltungen und Untergerichte hatten lange auf die Klärung offener Grundsatz- und Zweifelsfragen zu warten. Immerhin konnte die Verfahrensdauer mit der Vermehrung der Richterstellen und der Errichtung weiterer Senate am BSG nach und nach verkürzt werden, sodass sich die Lage gegen Ende der 1960er-Jahre deutlich zu verbessern begann.

Zu den herausstechenden Merkmalen des Sozialgerichtsverfahrens vor dem BSG gehörten die geringen Erfolgsaussichten. Wenn 1961 den über 700 Revisionen, die vonseiten der Versicherten in Rentenversicherungsfragen neu eingelegt wurden, nur zehn erfolgreich geführte Prozesse gegenüberstanden, sprach dies eine deutliche Sprache. Die Mehrheit der Endurteile des BSG – also der nicht durch Verwerfungsbeschluss, Zurückverweisung an die Vorinstanz oder Klagerücknahme erledigten Verfahren – fiel aus Sicht der Versicherten und Versorgungsberechtigten eher ernüchternd aus. Von 1965 bis 1979 blieben fast drei Fünftel für die Versicherten oder Versorgungsberechtigten ohne Erfolg. Ein Drittel hatte zwar zu einem Erfolg geführt; dabei war aber die große Zahl der Beschlüsse, bei denen die Senate eine Verfahrensrevision oder eine Nichtzulassungsbeschwerde abgelehnt hatten, bereits herausgerechnet. Immerhin: Die Anstrengung, die Sache wenigstens bis zur letzten Instanz durchgefochten zu haben, dürfte auch bei ernüchterndem Ausgang eine gewisse Befriedungswirkung gehabt, vielleicht auch die Einsicht hinterlassen haben, dass das geltende Recht mehr nicht zuließ.

Rechtsprechung zur Kriegsopferversorgung

Anders als ansonsten im sozialpolitischen Diskurs – den Debatten in Fachwelt, Politik und medialer Öffentlichkeit – war das wichtigste Feld der Sozialrechtsprechung in den ersten anderthalb Jahrzehnten die Kriegsopferversorgung. Die Versorgung der Kriegsopfer, gesetzlich geregelt im Bundesversorgungsgesetz (BVG), zählte zu den zentralen sozialpolitischen Aufgaben der Kriegsfolgenbewältigung. Denn es galt, die materiellen Notlagen der geschädigten Soldaten, Zivilisten und Hinterbliebenen zu beheben oder doch wenigstens zu mindern.

Gerade in den Anfangsjahren des Bundessozialgerichts wurden die Bundesrichter von keinem anderen Rechtsgebiet so sehr in Anspruch genommen wie von der Kriegsopferversorgung. Im Mittelpunkt der Betrachtung stehen dabei die verschiedenen Schädigungstatbestände, mit deren Hilfe das Bundesversorgungsgesetz von 1950 den Kreis der Versorgungsberechtigten absteckte. Vor den Kriegsopfersenaten des BSG wurden sehr unterschiedliche Kriegsschicksale verhandelt, vom Deserteur oder Widerstandskämpfer bis hin zum Wachpersonal von Konzentrationslagern oder verurteilten Kriegsverbrechern.

Ebenso wie die Opfer versuchten auch die Täter des Kriegs Versorgungsansprüche geltend zu machen. Die Spruchpraxis wurde so zu einem Stück Vergangenheitsbewältigung, so problematisch dies auch sein mochte. Die soziale Realität der Kriegsgesellschaft des Zweiten Weltkriegs lebte in den Verhandlungen des Gerichts neu auf. Dabei ging es in den Urteilen um weit mehr als die materielle und soziale Reintegration der Geschädigten. Von den Grundsatzentscheidungen der Leistungsgewährung ging zugleich eine Signalwirkung aus, welche gesellschaftliche Anerkennung den körperlich und psychisch geschädigten Soldaten und Zivilisten zustand.

Bei der Untersuchung der Judikatur des Bundessozialgerichts stehen zwei zeitliche Perspektiven nebeneinander. Die eine, bereits skizzierte Perspektive lässt sich in der Frage bündeln, wie im Medium des Sozialrechts mit den Folgelasten der jüngeren Vergangenheit, der Hinterlassenschaft des NS-Regimes, umgegangen wurde. Neben dieser vergangenheitspolitischen Perspektive erlangte jedoch zunehmend die in die Zukunft gerichtete Frage Gewicht, wie die sozialrechtlichen Normenbestände im Lichte des fortwährenden sozialen Wandels neu geordnet und auch neu bewertet werden mussten. Denn nicht nur wurde ab der Zäsur der Rentenreform von 1957 das Sozialrecht unter den Vorzeichen der Sozialstaatsexpansion und des Ausbaus der sozialen Sicherung auf eine beträchtlich erweiterte Grundlage gestellt. Auch die Rechtsprechung der Sozialgerichte – und zumal die des Bundessozialgerichts – durchlief auf zahlreichen Feldern einen bedeutsamen Wandel.

Streitfall Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsrente

Den größten Streitfall im Rentenversicherungsrecht bildete die Rechtsprechung zur Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsrente (BU/EU). Kein zweiter Rechtsprechungskomplex hat im Untersuchungszeitraum so viel Staub aufgewirbelt wie dieser, keiner das Gericht so hartnäckig in Binnenkonflikte zwischen den beteiligten Senaten verstrickt, keiner dem BSG so viel Kritik in der Öffentlichkeit eingetragen.

Die Unbestimmtheit der Gesetzesregelungen zur BU/EU zwang die Verwaltungen und Gerichte zu weitreichenden Auslegungsoperationen, die nie zu einem rundum befriedigenden Abschluss gelangten. Begriffe wie „Zumutbarkeit“ und „Erwerbsunfähigkeit“ erwiesen sich als hochgradig auslegungsbedürftig. Sobald es bei der Konkretisierung des gesetzlichen Normenbestandes darum ging, das Feld jener Tätigkeiten abzustecken, auf die die Versicherten verwiesen werden konnten, ehe sie als berufsunfähig anzusehen waren, mussten die Senate auf außerrechtliche Ordnungskriterien zurückgreifen, um die vorgefundene soziale Wirklichkeit erfassen und ordnen zu können. Es ging hier meist um ihrerseits wieder höchst auslegungsbedürftige soziologische Begriffe wie „sozialer Abstieg“, „Berufsprestige“, „soziale Rangordnung“ oder auch um das „Dreistufenmodell“ von ungelernter, angelernter und gelernter Arbeit. Jedes dieser außerrechtlichen Hilfsmittel, um die soziale Realität zu ordnen, hatte seine Probleme. Immer wurden mit ihnen konkurrierende Gesellschaftsbilder und soziale Ordnungskategorien in die Rechtsprechung eingeflochten. Dass die Senate ihre Auslegungskonflikte schließlich auch unter den staunenden Augen der Fachöffentlichkeit ausfochten, wurde für die öffentliche Wahrnehmung des Gerichts zunehmend zu einem Problem.

Aufs Ganze gesehen eröffnet die Geschichte der Judikatur zur Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsrente wie in einem Brennglas Einblicke in grundlegende Herausforderungen, vor die sich das BSG als oberstes deutsches Sozialgericht in seiner Rechtsprechungspraxis gestellt sehen konnte:

• die methodischen Probleme, die sich bei der Konkretisierung unbestimmter Gesetzesbegriffe ergeben mochten;
• die Schwierigkeiten, die soziale Lebenswirklichkeit in ihrem Wandel auch begrifflich hinreichend genau zu erfassen;
• die Einbindung des Gerichts in ein Diskursfeld mit artikulationsstarken Interessen und Akteuren;
• die stets neu sich ergebende Herausforderung, über eine hinreichende empirische Wissensbasis zur Erfassung der realen Berufs- und Arbeitswelt zu verfügen;
• die Probleme, die sich bei einer uneinheitlichen Rechtsprechungspraxis zwischen den Senaten, aber auch zwischen dem obersten Sozialgericht und den Instanzgerichten ergeben konnten;
• und schließlich die mitunter sehr spürbaren Auswirkungen, welche die Rechtsprechung auf die Sozialverwaltungen und Versicherungsträger haben konnten.

Wirkungsgeschichtlich ist aber unübersehbar, dass sich das oberste Sozialgericht auf dem Feld der Sozialrechtsprechung schnell eine hohe institutionelle Autorität und beträchtliches Ansehen zu sichern vermochte. Es stand dabei weit weniger im Licht der Öffentlichkeit als zum Beispiel das Bundesverfassungsgericht und der Bundesgerichtshof. Dessen ungeachtet nahm das Bundessozialgericht im vielschichtigen Institutionengefüge der bundesdeutschen Sozialpolitik einen festen Platz ein. Einzelne Entscheidungen blieben umstritten, insgesamt sah sich das Gericht aber vergleichsweise selten einer grundsätzlichen Kritik ausgesetzt. In den programmatischen Leitdebatten, welche die öffentliche Wahrnehmung des Politikfeldes bestimmten, wenig präsent, fungierte es eher als Störmelder, wo es im Gesetzesvollzug haperte. Für die Gesetzesumsetzung besaß das Gericht schnell tragende Bedeutung.

Verwaltungen und Leistungsträger orientierten sich bei der Ausrichtung ihrer Vollzugspraxis an seinen Leitentscheidungen. In sozialrechtlichen Handbüchern, Kommentaren und Lehrbüchern war es vornehmlich die Entscheidungspraxis des BSG, die als Wegweiser für die Gesetzesauslegung diente. In der Klärung von rechtlichen Zweifelsfragen, in der Konkretisierung unscharfer Gesetzesbegriffe und in der Sicherung einer einheitlichen Rechtspraxis lag der wesentliche Beitrag des BSG zur Formierung des westdeutschen Sozialstaats. Solange der Motor des Sozialstaatsausbaus noch nicht ins Stocken gekommen war, hat das BSG in den Jahren von Wiederaufbau und Wirtschaftswunder die Weiterentwicklung des Sozialrechts nicht nur begleitet, sondern im Rahmen der Rechtsfortbildung mitunter auch vorangetrieben.

 

* Der Beitrag ist eine gekürzte und überarbeitete Fassung der Autoren ihres Aufsatzes „Kontinuitäten und Neuanfänge in Kassel. Zur Gründungsgeschichte des Bundessozialgerichts“, in: juris – Die Monatszeitschrift, (2024), jM 7, S. 262–265.