Sozialversicherungsträger müssen sich zur Wehr setzen können

Beitragsmittel dürfen das Binnensystem der Sozialversicherung nicht verlassen

von Rainer Schlegel | 2. April 2026

Die Versicherungsträger – und damit auch die Krankenkassen – sollten mit eigenen prozessualen Rechten ausgestattet werden und so die Möglichkeit bekommen, sich im Interesse ihrer Mitglieder gegen Übergriffe staatlicher Einrichtungen zu wehren. Dafür sind Klarstellungen im Sozialgerichts- und Bundesverfassungsgerichtsgesetz notwendig. 

Das Bundesverfassungsgericht hat nach Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) entschieden, dass die Beiträge der Arbeitnehmer:innen und Arbeitgeber zur Arbeitslosenversicherung nicht für gesamtgesellschaftliche Aufgaben verwendet werden dürfen (Urteil vom 22. Mai 20218 – 1 BvR 1728/12 und 1 BvR 1756/12).

Ganz allgemein hat das Bundesverfassungsgericht einen auch für die gesetzliche Krankenversicherung (GKV) elementar wichtigen Grundsatz aufgestellt: Beiträge der Versicherten und ihrer Arbeitgeber müssen im Binnensystem der Sozialversicherung verbleiben. Beitragsmittel der Sozialversicherung dürfen allein zur Finanzierung der Aufgaben der Sozialversicherung eingesetzt werden, nicht aber zur Befriedigung des allgemeinen Finanzbedarfs des Staates. Das gilt auch für das System der gesetzlichen Krankenversicherung – wie ganz allgemein für alle Träger der beitragsfinanzierten Sozialversicherung.

Aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gibt es – bildlich gesprochen – eine verfassungsrechtliche Firewall, die eingezogene Beiträge gegen unerlaubte Zugriffe vor allem des Gesetzgebers oder des zuständigen Ministeriums schützen soll.

„Firewall“ gegen den Griff in fremde Kassen

Die erste Frage ist: Wann werden Beitragsmittel zur Befriedigung nicht nur für krankenversicherungsrechtlicher Zwecke, sondern zur Befriedigung des allgemeinen Finanzbedarfs des Staates eingesetzt und Beitragsmittel damit rechtswidrig zweckentfremdet? Dies können letztlich nur die Gerichte verbindlich klären.

Daran schließt sich eine weitere Frage an: Wie können sich Versicherte, ihre Arbeitgeber, vor allem aber auch die Krankenkassen schützen, wenn sie der Meinung sind, dass Beitragsmittel zweckentfremdet und für allgemeine Staatsaufgaben eingesetzt werden? Oder anders ausgedrückt: Wie sieht die Firewall aus, was macht eine wirksame Firewall aus?

Die Versicherten können zwar gegen eine Zweckentfremdung von Beitragsmitteln vor den Sozialgerichten klagen und sogar beim Bundesverfassungsgericht Verfassungsbeschwerde einlegen. Dies ist allerdings ein steiniger Weg und überfordert den einzelnen Versicherten in aller Regel. Vor allem aber hat eine solche Klage nur dann Aussicht auf Erfolg, wenn die Zweckentfremdung ein solches Volumen hat, dass sie sich auf den Beitragssatz auswirkt. Angesichts des Finanzvolumens der GKV von jetzt jährlich über 300 Milliarden Euro ist dies eine sehr hohe Hürde.

Deshalb müssen auch die Krankenkassen – wie alle Träger der Sozialversicherung – selbst die Möglichkeit haben, sich gegen den Griff in die Beitragskasse gerichtlich effektiv zur Wehr zu setzen. Die Träger der Sozialversicherung sind Sachwalter ihrer Versicherten und haben dafür Sorge zu tragen, dass Beitragsmittel der Versicherten und ihrer Arbeitgeber nur für eigene Zwecke verwendet werden. Kurz: Träger der Sozialversicherung müssen wehrhaft sein.

Wehrhafte Position – fachgerichtlicher Rechtsschutz und der „Gang nach Karlsruhe“

Erste Schritte in diese Richtung hat das Bundessozialgericht 2019 und 2021 getan. Aus Sicht des Bundessozialgerichts haben Krankenkassen das Recht, gegen Kompetenzüberschreitungen des Gesetzgebers im Bereich der Sozialversicherung vor den Sozialgerichten auch dann vorzugehen, wenn keine Beitragssatzrelevanz vorliegt. Denn andernfalls blieben solche Kompetenzüberschreitungen völlig folgenlos.

Konkret ging es darum, dass das Bundesgesundheitsministerium Beitragsmittel der GKV für die Aufgaben der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, also eine allgemeine Staatsaufgabe, verwenden wollte. Dem hat das Bundessozialgericht einen Riegel vorgeschoben (Urteil vom 18. Mai 2021 – B 1 A 2/20 R).

Aber Krankenkassen sollten nicht nur vor den Sozialgerichten klagen dürfen. Sie müssten auch die Befugnis haben, vor dem Bundesverfassungsgericht die Verfassungsmäßigkeit gesetzgeberischer Maßnahmen prüfen zu lassen, wenn die Möglichkeit einer Zweckentfremdung von Beitragsmitteln im Raum steht. Für Universitäten und Rundfunkanstalten ist anerkannt, dass sie vor dem Bundesverfassungsgericht klagen können. Nichts anderes sollte für Krankenkassen gelten, wenn es um die Belange ihrer Versicherten geht.

Es ist schon schwer vermittelbar, dass Krankenkassen die von ihnen eingezogenen Beitragsmittel an den Gesundheitsfonds weiterleiten müssen und den Krankenkassen der unmittelbare Zugriff auf ihre Finanzmittel gar nicht mehr möglich ist. Das darf aber nicht dazu führen zu glauben, das vom Gesundheitsfonds verwaltete Geld sei vom Himmel gefallen und es gehe die Krankenkassen nichts an. Der Gesundheitsfonds besteht aus dem Geld der Kassen bzw. dem Geld der Versicherten und ihrer Arbeitgeber. Wenn aus dem Gesundheitsfonds Mittel ihrer Versicherten für Zwecke außerhalb der GKV abfließen, müssen das die Krankenkassen bis zum Bundesverfassungsgericht überprüfen lassen können. Denn die Krankenkassen sind sozusagen Treuhänder ihrer Versicherten.

Klarstellungen im Sozialgerichts- und Bundesverfassungsgerichtsgesetz notwendig

Es muss ihnen daher sowohl vor den Sozialgerichten wie auch vor dem Bundesverfassungsgericht „der Rücken gestärkt“ werden. Sie müssen, soweit es um die Anliegen ihrer Mitglieder und nicht um Individualinteressen einzelner Mitglieder oder um Leistungsprozesse in EinzelfälIen geht, mit eigenen prozessualen Rechten ausgestattet werden, so dass sie in der Lage sind, sich im Interesse ihrer Mitglieder gegen Übergriffe staatlicher Einrichtungen wirksam zur Wehr zu setzen. Dafür ist eine Klarstellung im Sozialgerichtsgesetz und auch im Bundesverfassungsgerichtsgesetz das richtige und gebotene Mittel.

Gegen ein solches prozessuale Recht der Krankenkassen kann auch kaum jemand etwas haben, es sei denn, er will sich nicht in die Karten schauen lassen.

Konkret ist im Sozialgerichtsgesetz und im Bundesverfassungsgerichtsgesetz klarzustellen bzw. zu regeln, dass den Trägern der Sozialversicherung der Rechtsweg gegen Akte anderer Träger hoheitlicher Gewalt eröffnet ist, wenn und soweit dadurch die von ihnen treuhänderisch wahrgenommenen Interessen oder Rechte ihrer Mitglieder betroffen sind.

Wünschenswerte Sozialfinanzverfassung

Darüber hinaus ist es wünschenswert, noch einen Schritt weiterzugehen und im Rahmen einer Sozialfinanzverfassung im Grundgesetz die besondere Stellung der Träger der Sozialversicherung als Treuhänder ihrer Mitglieder klar herauszustellten sowie das Selbstverwaltungsrecht der Träger der Sozialversicherung ausdrücklich zu nennen. Das ist nicht zu viel verlangt, wenn man bedenkt, dass die Träger der Sozialversicherung im wesentlichen beitragsfinanzierte Mittel in einem Volumen verantworten, das an das gesamte Steueraufkommen von Bund, Ländern und Kommunen heranreicht.

Das Grundgesetz hat bereits die grundlegende Entscheidung getroffen, dass die Sozialversicherung als mittelbare Staatsverwaltung ausgestaltet ist. Zur Selbstverwaltung gehört aber auch eine substanzielle Autonomie der Versicherten, ihrer Träger sowie ihrer Organe. Es ist angesichts der heutigen Bedeutung der Sozialversicherung, ihres Finanzvolumens und nicht zuletzt ihrer Funktion als „Garant des sozialen Friedens“ in Deutschland, nicht mehr angemessen, im Selbstverwaltungsgrundsatz lediglich eine innerstaatliche Organisationsform der Dezentralisation zu erblicken. Art. 87 Abs. 2 Grundgesetz sollte daher um einen Satz zur Satzungsautonomie ergänzen werden. Dies würde sowohl den in der Selbstverwaltung angelegten Demokratiegedanken als auch das Bewusstsein der Versicherten stärken, selbst für die Entwicklung ihrer Krankenkasse, deren Leistungsfähigkeit und Ausgabenverhalten mit verantwortlich zu sein.

Eine umfangreichere Selbstverwaltung auch in Bereichen des Leistungs- und Beitragsrechts könnte schließlich einen wichtigen Beitrag zur Akzeptanz und zur Nachhaltigkeit der Sozialversicherungssysteme sowie zu einem echten Wettbewerb der Krankenkassen untereinander durch unterschiedliche Leistungen und Preise leisten.