Grundsicherungsleistungen: Nicht für alle EU-Bürger/innen in Deutschland

von Bertold Brücher und Hans Nakielski | Okt. 2020

Die Einführung von europäischen Mindeststandards bei der Grundsicherung könnte auch das deutsche Sozialsystem sichern und stärken. Und: Es könnte den Mythos beenden, dass „Armutsmigranten“ aus ärmeren EU-Ländern nach Deutschland kommen, um hier Grundsicherungsleistungen zu kassieren. Das Recht zur Inanspruchnahme von Grundsicherungsleistungen existiert in Deutschland derzeit längst nicht für alle EU-Ausländer.

Das Recht auf Freizügigkeit der Arbeitnehmer ist zwar ein zentrales Element der Europäischen Union. Ohne Beschränkungen soll jeder Arbeitnehmer dort tätig werden können, wo er will. Es gibt aber für die EU-Bürger/innen kein automatisches Recht auf die Inanspruchnahme von Sozialleistungen in einem anderen EU-Land.

In Deutschland war insbesondere lange umstritten, ob und wann arbeitsuchende bzw. nichterwerbstätige Bürger aus anderen EU-Staaten Anspruch auf Grundsicherungsleistungen haben. Im Sozialgesetzbuch II (Grundsicherung für Arbeitsuchende) war ein Leistungsausschluss für Zuwanderer enthalten, deren Aufenthaltsrecht sich allein aus dem Zweck der Arbeitsuche ergibt.

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hatte im November 2014 (Az.: C-333/13 – Dano) und im September 2015 entschieden, dass dies mit dem EU-Recht vereinbar sei (Az.: C‑67/14 – Ali-manovic).

Daraufhin sorgte das Bundessozialgericht (BSG) am 3. Dezember 2015 für einen Paukenschlag: Es folgte zwar dem EuGH hinsichtlich des Leistungsausschlusses von arbeitsuchenden EU-Ausländern im SGB II. Dafür sprach es aber den Betroffenen Grundsicherungsleistungen nach dem SGB XII (Sozialhilfe) zu (Az.: B 4 AS 44/15 R).

Zunächst könnten die Kommunen als Sozialhilfeträger zwar darüber nach Ermessen entscheiden. Nach einem „verfestigten Aufenthalt“ in Deutschland von mehr als sechs Monaten reduziere sich dieses Ermessen aber auf „Null“, so dass dann für die Betroffenen so gut wie immer ein Anspruch auf Grundsicherungsleistungen nach dem SGB XII vorlag.

Das BSG urteilte auch, dass nichterwerbstätige ehemalige Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die die elterliche Sorge für Schülerinnen und Schüler während deren fortdauernder Ausbildung ausüben – unabhängig von einem Freizügigkeitsrecht – nicht von den Leistungsausschlüssen des SGB II erfasst seien (Az.: B 4 AS 43/15 R).

Gesetz kippt Rechtsprechung des BSG

Mit dem Argument, dass „die Entscheidungen des BSG zu Mehrbelastungen bei den für die Leistungen zuständigen Kommunen geführt“ hätten, brachte die damalige schwarz-rote Bundesregierung daraufhin den Entwurf eines „Gesetzes zur Regelung von Ansprüchen ausländischer Personen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch und in der Sozialhilfe nach dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuchs“ auf den Weg. Es sollte verhindern, dass die betroffenen EU-Bürger tatsächlich künftig Grundsicherungsleistungen bekommen.

Gleichwohl handelte es sich bei den im Gesetzentwurf aufgeführten „Mehrbelastungen“ nur um eine Vermutung, die sich nicht in Euro prognostizieren ließ. So wurde im Entwurf zwar dargestellt, dass im Bereich des SGB XII das Gesetz zu Minderausgaben für Länder und Kommunen führen würde, da die Dauer des Leistungsbezugs vermindert und die Höhe der Leistungen vor der Ausreise eingeschränkt werde. Die Höhe der Minderausgaben allerdings könne nicht quantifiziert werden, da sie davon abhänge, in welchem Umfang die zuständigen Behörden von der Möglichkeit der eingeschränkten Leistungen Gebrauch machen und wie die ausländischen Personen auf die geänderte Gesetzeslage reagieren würden.

Gerechnet hatten aber andere: So waren Angaben des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) dahingehend auszulegen, dass die mit der Freizügigkeit einhergehende Mobilität der Erwerbstätigen in der EU zu Beschäftigung geführt habe, was in hohem Maße für Deutschland und gerade für die meist in der Kritik stehende Gruppe der mobilen Erwerbstätigen aus Bulgarien und Rumänien gelte. So lag die Erwerbsquote in dieser Gruppe Ende 2014 bei 75 Prozent und im Juli 2015 bei 80 Prozent. Daraus schloss das IAB, dass in Deutschland die Volkswirtschaft insgesamt, aber auch der Sozialstaat, von der Zuwanderung aus der EU und den neuen Mitgliedsstaaten profitiere.

Kaufmännisch betrachtet ergäbe sich ein Positiv-Saldo: Denn trotz (zeitweisem) Bezug von Sozialleistungen sei die Bilanz deutlich positiv.

Zudem sei gerade im Sinne des Gedankens eines geeinten Europas und der Freizügigkeit seiner Bürgerinnen und Bürger der Aufwand für Sozialleistungen hinzunehmen, wenn die Erwerbsquote von 100 Prozent nicht erreicht werde, stellte der DGB in seiner Stellungnahme zum damals geplanten Gesetz fest.

Auch die Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland konstatiert: „Seit der EU-Osterweiterung gibt es die Legende, dass Bürger aus EU-Staaten wie Polen, Bulgarien und Rumänien den Deutschen ‚die Arbeitsplätze wegnehmen‘ und ‚die deutschen Sozialkassen ausnehmen‘. Die Statistiken belegen das nicht. Mobile Arbeitnehmer in der EU tragen aktiv zum wirtschaftlichen und sozialen Wohlergehen des Landes bei, in dem sie leben.“

Gleichwohl: Am 22. Dezember 2016 verabschiedete der Bundestag den Gesetzentwurf, am 29. Dezember 2016 traten die Änderungen im SGB II und SGB XII in Kraft.

Ausschluss von EU-Bürger/innen von SGB-II-Leistungen

Seitdem besteht ein Anspruch auf Leistungen nach dem SGB II für Unionsbürger nur, wenn sie

• das 15. Lebensjahr vollendet und die Altersgrenze, die zum ungekürzten Bezug der Regelaltersrente nach dem SGB VI berechtigt, noch nicht erreicht haben,
• erwerbsfähig sind,
• hilfebedürftig sind und
• ihren gewöhnlichen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland haben (erwerbsfähige Leistungsberechtigte).

Nicht leistungsberechtigt sind

• Ausländerinnen und Ausländer, die weder in der Bundesrepublik Deutschland Arbeitnehmerinnen, Arbeitnehmer oder Selbständige noch aufgrund des § 2 Absatz 3 des Freizügigkeitsgesetzes/EU (vorübergehende Erwerbsminderung infolge Krankheit oder Unfall; unfreiwillige durch die zuständige Agentur für Arbeit bestätigte Arbeitslosigkeit oder Einstellung einer selbständigen Tätigkeit infolge von Umständen, auf die der Selbständige keinen Einfluss hatte, nach mehr als einem Jahr Tätigkeit; Aufnahme einer Berufsausbildung, wenn zwischen der Ausbildung und der früheren Erwerbstätigkeit ein Zusammenhang besteht; der Zusammenhang ist nicht erforderlich, wenn der Unionsbürger seinen Arbeitsplatz unfreiwillig verloren hat; bei unfreiwilliger durch die zuständige Agentur für Arbeit bestätigter Arbeitslosigkeit nach weniger als einem Jahr Beschäftigung bleibt das Recht aus Absatz 1 während der Dauer von sechs Monaten unberührt) freizügigkeitsberechtigt sind sowie ihre Familienangehörigen für die ersten drei Monate ihres Aufenthalts,
  • es sei denn, sie sind aus völkerrechtlichen, humanitären oder politischen Gründen aufenthaltsberechtigt

sowie

• Ausländerinnen und Ausländer,
  • die kein Aufenthaltsrecht haben,
  • deren Aufenthaltsrecht sich allein aus dem Zweck der Arbeitsuche ergibt oder
  • die ihr Aufenthaltsrecht ableiten daraus, dass sie Kinder eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats sind, der im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats beschäftigt ist oder beschäftigt gewesen ist und im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats wohnen sowie deren Familienangehörigen
    • es sei denn, sie haben seit mindestens fünf Jahren ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Bundesgebiet.

Ausschluss von EU-Bürger/innen von SGB-XII-Leistungen

Seit Ende 2016 besteht ein Anspruch auf Leistungen nach dem SGB XII für Unionsbürger nur, wenn sie

• im Besitz einer Niederlassungserlaubnis oder eines befristeten Aufenthaltstitels sind und sich voraussichtlich dauerhaft im Bundesgebiet aufhalten;
• Halten sie sich ohne Niederlassungserlaubnis oder eines befristeten Aufenthaltstitels im Inland tatsächlich auf, so erhalten sie Hilfe zum Lebensunterhalt, Hilfe bei Krankheit, Hilfe bei Schwangerschaft und Mutterschaft sowie Hilfe zur Pflege nach dem SGB XII.

Nicht leistungsberechtigt sind

• für die ersten drei Monate ihres Aufenthalts diejenigen Ausländer, die weder in der Bundesrepublik Deutschland Arbeitnehmer oder Selbständige noch auf Grund des § 2 Absatz 3 des Freizügigkeitsgesetzes/EU (vorübergehende Erwerbsminderung infolge Krankheit oder Unfall; unfreiwillige durch die zuständige Agentur für Arbeit bestätigte Arbeitslosigkeit oder Einstellung einer selbständigen Tätigkeit infolge von Umständen, auf die der Selbständige keinen Einfluss hatte, nach mehr als einem Jahr Tätigkeit; Aufnahme einer Berufsausbildung, wenn zwischen der Ausbildung und der früheren Erwerbstätigkeit ein Zusammenhang besteht; der Zusammenhang ist nicht erforderlich, wenn der Unionsbürger seinen Arbeitsplatz unfreiwillig verloren hat; bei unfreiwilliger durch die zuständige Agentur für Arbeit bestätigter Arbeitslosigkeit nach weniger als einem Jahr Beschäftigung bleibt das Recht aus Absatz 1 während der Dauer von sechs Monaten unberührt) freizügigkeitsberechtigt sind,
• die Ausländer und ihre Familienangehörigen, die kein Aufenthaltsrecht haben oder bei denen sich ihr Aufenthaltsrecht allein aus dem Zweck der Arbeitsuche ergibt
• die ihr Aufenthaltsrecht ableiten daraus, dass sie Kinder eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats sind, der im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats beschäftigt ist oder beschäftigt gewesen ist und im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats wohnen sowie deren Familienangehörigen
• die Ausländer, die eingereist sind, um Sozialhilfe zu erlangen
  • es sei denn, sie haben seit mindestens fünf Jahren ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Bundesgebiet (Rückausnahme).

Abgesehen von der Rückausnahme gilt, dass bis zur Ausreise, längstens jedoch für einen Zeitraum von einem Monat, einmalig innerhalb von zwei Jahren nur eingeschränkte Hilfen gewährt werden, um den Zeitraum bis zur Ausreise zu überbrücken (Überbrückungsleistungen).

Generell nicht leistungsberechtigt nach dem SGB II und SGB XII sind Leistungsberechtigte nach § 1 des Asylbewerberleistungsgesetzes.