Die Sozialversicherung – verfassungsrechtliches Freiwild?

Zur Unterfinanzierung der Kassen durch versicherungsfremde Leistungen

von Stephan Rixen | 2. April 2026

Die Krankenkassen werden vom Gesetzgeber zunehmend finanzpolitisch instrumentalisiert – etwa, indem sie sozialversicherungsfremde Leistungen finanzieren müssen, für die eigentlich der Bund aufkommen müsste. Was folgt daraus? Was könnte juristisch getan werden?     

Die Situation wichtiger Zweige der Sozialversicherung darf ohne Übertreibung als ernst bezeichnet werden: Das gilt für die gesetzliche Rentenversicherung ebenso wie für die gesetzliche Krankenversicherung (GKV) und die „Soziale Pflegeversicherung“, so der offizielle Name des jüngsten Sozialversicherungszweigs. Es geht, wie diese Bezeichnung beispielhaft für alle Zweige der Sozialversicherung verdeutlicht, um Institutionen, die Zugehörigkeit ermöglichen sollen, denn das ist mit dem lateinischen Wort „socialis“ gemeint: zugehörig, zusammengehörend.

Zugehörigkeit meint Teilhabe, die eine Persönlichkeitsentfaltung nicht nur theoretisch, sondern real gestattet. Das setzt die Entlastung von existenziellen Grundrisiken der Lebensführung voraus. Wer beispielsweise als Arbeitnehmerin oder Arbeitnehmer permanent Angst haben müsste, wie sie oder er die Behandlungskosten bei einer ernsten Erkrankung zahlen kann oder wovon er oder sie nach Ende der Entgeltfortzahlung leben soll, dessen bzw. deren Freiheit mag formal bestehen, aber real ist sie reduziert, weil die Angst das Leben bestimmt.

„Angst essen Seele auf“, so der Titel eines bekannten Films von Rainer Werner Fassbinder. Genau das passiert mit der Persönlichkeit, mit der „Seele“ eines Menschen, wenn ihn Existenzängste beherrschen. Damit Ängste aus Freiheitsrechten keine sinnentleerte Farce machen, verspricht der moderne Wohlfahrtsstaat, der in Deutschland Sozialstaat heißt, dass er vor den schwer kalkulierbaren „Wechselfällen des Lebens“ – so die unverändert treffende Formulierung in Artikel 161 der Weimarer Verfassung – schützt.

Wo dieses Versprechen brüchig wird, da gerät mehr ins Rutschen als „nur“ die soziale Sicherheit. Man sollte nicht vergessen, dass „soziale Sicherheit“ seit ihrer politischen Erfindung Ende des 19. Jahrhunderts von Anfang an die Kehrseite der „inneren Sicherheit“ gewesen ist. Bismarck war kein Arbeiterfreund, er wollte Unruhen unzufriedener Arbeiter vermeiden. Wo der soziale Friede gefährdet ist, weil Menschen Angst um sich haben müssen, erodiert generell das Vertrauen in die Funktionsfähigkeit des Staates. Wenn ein amtierender Bundesminister meint, der Zustand der Deutschen Bahn gehe „in eine demokratiegefährdende Richtung“, so Bundesverkehrsminister Patrick Schnieder kürzlich (siehe hier),  dann adressiert er ein Grundproblem des Sozialstaats. Er gewährleistet über funktionsfähige Infrastrukturen – auch und gerade mittels sozialer Infrastrukturen – die Vertrauenswürdigkeit des demokratischen Gemeinwesens insgesamt.

Krankenkassen werden vom Gesetzgeber finanzpolitisch instrumentalisiert

Soziale Infrastrukturen werden wesentlich durch die Sozialversicherungsträger organisiert. Das sind nicht irgendwelche Bürokratiemaschinen. Sozialversicherungsträger sind die Herzkammern des Sozialstaats. Angesichts der Bedeutung, die sie für den Sozialstaat haben, erstaunt es fast, dass sie im Grundgesetz nicht an prominenter Stelle, sondern gewissermaßen nur im Kleingedruckten vorkommen. Dass es sich lohnt, genauer ins Grundgesetz zu schauen, wird immer deutlicher.

In den letzten Jahren werden die Krankenkassen vom Gesetzgeber zunehmend finanzpolitisch instrumentalisiert, und zwar in einer Weise, die sich selbst bei größtem Wohlwollen mit dem Sinn der Sozialversicherung nicht in Einklang bringen lässt. So wurden die Krankenkassen verpflichtet, Gesundheitsleistungen für Bezieher:innen von Bürgergeld (früher inoffiziell „Hartz IV“, ab Juli 2026 offiziell „Grundsicherungsgeld“) zu erbringen (siehe dazu auch den Beitrag von Hans Nakielski in diesem Thema des Monats).

Allerdings lässt der Bund die Krankenkassen auf rund zwei Dritteln der dafür anfallenden Kosten sitzen (siehe hier).

Die Gewährleistung des Existenzminimums – darum geht es beim Bürger- bzw. Grundsicherungsgeld – ist bekanntlich eine Staatsaufgabe, die aus Steuermitteln zu finanzieren ist. Wenn die GKV diese Leistungen anteilig – soweit es um die Gesundheitssicherung geht –, übernimmt, dann erbringt sie sozialversicherungsfremde Leistungen, die durch den Bund vollumfänglich zu finanzieren sind. Andernfalls müssen die Beitragszahler:innen Leistungen finanzieren, für die ihre Beiträge gerade nicht gedacht sind.

Um keine Missverständnisse aufkommen zu lassen: Es ist ohne Wenn und Aber zu begrüßen (und im Übrigen auch verfassungsrechtlich geboten), dass Bezieher:innen von Bürger- bzw. Grundsicherungsgeld gesundheitlich gut versorgt werden. Aber die Finanzierungsverantwortung dafür trifft nicht die Beitragszahler:innen der Krankenkassen. Das sind bekanntlich, soweit es um den größten Teil der Versicherten – die Beschäftigten – geht, Arbeitnehmer:innen und Arbeitgeber.

Missachtung der Rechte von Beitragszahler:innen

Der offensichtliche Grund für die Missachtung der Beitragszahler:innen ist die haushaltspolitische Lage, die – angeblich – eine Finanzierung aus dem allgemeinen Bundeshaushalt nicht zugelassen hat. Über die wirklichen Motive der politisch Verantwortlichen ist nichts bekannt, aber ein bestimmtes Kalkül liegt nahe: Beitragszahler:innen können gegen solche Maßnahmen in aller Regel nicht erfolgreich vorgehen, weil die Rechtsprechung in unrealistischer Weise verlangt nachzuweisen, dass sie sich auf den Beitragssatz auswirken, was kaum gelingen wird – und selbst wenn, würden unmittelbar nur die Krankenkassen in die Pflicht genommen.

Außerdem wissen die politisch Verantwortlichen: Eine verfassungsrechtliche Rechtsposition, die es den Krankenkassen erlaubte, gegen die finanzpolitische Instrumentalisierung vorzugehen, wird in der Literatur zwar diskutiert, sie wurde aber bislang von den Gerichten noch nicht klipp und klar erkannt. Und selbst wenn, dann zieht sich ein Gerichtsverfahren jahrelang hin. Sollte irgendwann eine Gerichtsentscheidung im Sinne der Krankenkassen ergehen, dann kann sich an die Namen der politisch Verantwortlichen ohnehin keiner mehr erinnern und mit den Folgen müssen sowieso andere fertig werden. Wer sich bewusst in die Grauzonen des Rechts begibt, Begriffe wie „brauchbare Illegalität“ (Niklas Luhmann) sympathisch findet oder Prozessrisiken nüchtern abwägt, dem spielt die verrinnende Zeit immer in die politisierten Hände.

Bezeichnend ist darüber hinaus, dass dem Bund – faktisch: dem gesetzesvorbereitenden Bundesministerium für Gesundheit (BMG) – auch die vielfältigen politischen Kollateralschäden eines solchen Vorgehens, wie es scheint, völlig gleichgültig sind. Bürgergeld bzw. Grundsicherungsgeld ist, wie die Statistik unschwer erkennen lässt, zu einem großen Teil Migrationsfolgenrecht (nahezu 50-prozentiger Anteil nicht-deutscher Staatsangehöriger, insbesondere aus der Ukraine, (siehe hier), nur ein relativ kleiner Teil der Leistungsbezieher:innen stammt aus EU-Staaten (siehe hier).

Das bedeutet: Auch die Akzeptanz der Migrationspolitik steht zur Debatte, wenn GKV-Mitglieder, die keine SGB-II-Leistungen beziehen, eine in weiten Teilen migrationspolitisch verursache Zusatzlast zugemutet wird, die sie schwerlich als gerecht empfinden können, weil sie gerade nicht von allen in gleicher Intensität getragen wird.

Im Gegenteil: GKV-Versicherte (und, sofern es um Beschäftigte geht, auch ihre Arbeitgeber) zahlen Steuern und GKV-Beiträge, sie tragen also mehr zur Finanzierung bei als Nicht-GKV-Versicherte (bzw. als Arbeitgeber ohne GKV-Versicherte). Der massive Anstieg der GKV-Beiträge zum Jahr 2026 verstärkt das nachvollziehbare Gefühl, dass hier Kosten in ungerechter Weise nur den GKV-Beitragszahler:innen zugemutet werden.  Der durchschnittliche Beitrag (inkl. Zusatzbeitrag) zur Krankenversicherung lag bereits Anfang 2026 bei 17,73 Prozent (siehe hier). Der Gesamtbeitrag für alle Sozialversicherungzweige lag bei 42,5 Prozent – so hoch wie noch nie in der Bundesrepublik.

Juristische Debatte

Gegen das offenbar robuste politische Kalkül, das ein massives Gerechtigkeitsproblem in Kauf nimmt, regt sich seit einigen Jahren juristischer Widerstand. Entzündet hat sich die juristische Debatte an rückwirkenden Gesetzesänderungen, die die Krankenkassen zwangen, Finanzreserven aufzugeben, was eine verlässliche Finanzplanung und damit die verlässliche Versorgung der Versicherten gefährdete (siehe dazu Stephan Rixen: Verfassungsrechtlicher Schutz der organisatorischen und finanziellen Selbständigkeit der Krankenkassen, in: Die Sozialgerichtsbarkeit [SGb] 10/2022, 581-591 sowie Reimar Buchner: Rechtsstaat ohne Rückwirkungsverbot?, in: Kranken- und Pflegeversicherung [KrV] 6/2025, S. 221-227).

Die Unterfinanzierung der Leistungen für Bürgergeld- bzw. Grundsicherungsgeldbezieher:innen toppt dieses Problem, denn sie hat noch radikalere Folgen für die Krankenkassen als die rückwirkende Pflicht, Finanzreserven aufzugeben und im laufenden Betrieb die Haushaltswirtschaft anzupassen. Die Unterfinanzierung der Leistungen für Bürger- bzw. Grundsicherungsgeldbezieher:innen muten den Krankenkassen von vornherein eine unkompensierte zusätzliche Kostenlast zu, nicht nur – schlimm genug – die Reduzierung von Reserven. Die Botschaft des Gesetzgebers (faktisch: des BMG) ist immer dieselbe: „Schaut, wie ihr klarkommt, ist alles nicht unser Problem.“ Ist das mehr als sozialpolitische Rücksichtslosigkeit?

Belastung mit sozialversicherungsfremden Leistungen ist nicht zu rechtfertigen

Die juristische Diskussion hat jüngst nochmals Fahrt aufgenommen, wie ein Symposium belegt, das Anfang 2026 in Berlin stattgefunden hat (siehe hier).

Die Debatte kreist um Art. 87 Abs. 2 Grundgesetz (GG). Darin heißt es: „Als bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechtes werden diejenigen sozialen Versicherungsträger geführt, deren Zuständigkeitsbereich sich über das Gebiet eines Landes hinaus erstreckt. Soziale Versicherungsträger, deren Zuständigkeitsbereich sich über das Gebiet eines Landes, aber nicht über mehr als drei Länder hinaus erstreckt, werden abweichend von Satz 1 als landesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechtes geführt, wenn das aufsichtsführende Land durch die beteiligten Länder bestimmt ist.“

Diese staubtrocken formulierte Vorschrift thematisiert vordergründig Zuständigkeitsfragen. Die neuere Debatte, die auch die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes genau auswertet, verdeutlicht aber, dass die Vorschrift zugleich eine Garantie der organisatorischen und finanziellen Selbständigkeit der Sozialversicherungsträger, namentlich der Krankenkassen, beinhaltet. Der Gesetzgeber darf diese Garantie zwar beschränken, aber nur so weit, dass die Selbständigkeit noch in einem substanziellen Umfang bestehen bleibt. Die nicht kompensierte Belastung mit sozialversicherungsfremden Leistungen lässt sich überhaupt nicht rechtfertigen. Die Debatte entwickelt eine Argumentation weiter, die das Bundesozialgericht vor einigen Jahren zur (Fehl-)Finanzierung der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung mit Beitragsmitteln vorgelegt hat (Urteil vom 18.05.2021, Az. B 1 A 2/20 R).

Rechtsschutz gegen die Beitragsberechnung erleichtern

Ferner sollte – entgegen der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – erwogen werden, ob die Krankenkassen nicht doch Grundrechtsträger sind, jedenfalls aber die Grundrechte ihrer Versicherten treuhänderisch gelten machen können. Schließlich muss die Rechtsprechung der Sozialgerichte den Rechtsschutz gegen die Beitragsberechnung erleichtern, indem keine oder jedenfalls keine strengen Anforderungen an den Nachweis gestellt werden, ob sich eine gesetzgeberische Maßnahme auf den Beitragssatz auswirkt.

Es sollte prozessrechtlich ausreichen, dass eine solche Auswirkung jedenfalls nicht nach jeder Betrachtungsweise offensichtlich ausgeschlossen ist; das wäre eine niedrige Hürde, die den Zugang zu den Sozialgerichten erleichtert. In sachlich-rechtlicher Hinsicht muss richtigerweise genügen, dass ein solcher Einfluss möglich ist. Das dürfte sich in aller Regel nicht ausschließen lassen, käme also den klagenden GKV-Beitragszahler:innen entgegen. So ließe sich zumindest indirekt Druck auf den Gesetzgeber ausüben, dessen Gesetzesänderungen, soweit sie finanziell nicht kompensierte sozialversicherungsfremde Leistungen betreffen, als unzulässiger Beitragssatzanstieg bewertet würden.

Am besten wäre natürlich eine verantwortungsvolle Sozialpolitik, die Sozialversicherungsträger nicht schutzlos stellt. Respekt vor den GKV-Versicherten beinhaltet den Respekt vor den Sozialversicherungsträgern, die im Dienst der Versicherten tätig werden. Wer die Sozialversicherungsträger missachtet, missachtet die Versicherten. Die neuere juristische Debatte zeigt: Die Sozialversicherungsträger, insbesondere die Krankenkassen, sind kein verfassungsrechtliches „Freiwild“. Es braucht jetzt Gerichte, die den Mut haben, dem juristischen Gedanken die Tat folgen zu lassen – im Interesse eines funktionsfähigen und vertrauenswürdigen Sozialstaats.